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认清国企混改的内涵与关键问题

袁惊柱

2019年02月25日08:34  来源经济参考报
 
原标题认清国企混改的内涵与关键问题

新一轮的国有企业混合所有制改革集中于如何有效强化和放大国有资本功能这一焦点上是国有资本面向企业外部和社会资本谋求企业发展和资本集中重组扩张的改革即通过国有资本和社会资本的相互结合放大国有资本的功能同时?#21442;?#31038;会资本进入国有经济传统领域打开大门然而要深入推进国有企业混合所有制改革首先要认清其内涵和其中的关键问题

国有企业混合所有制改革的内涵

关于混合所有制改革的概念内涵分析需要辨别混合所有制混合所有制经济和混合经济的概念

混合所有制最早来源于20世纪六七十年代西方国家?#28304;?#32479;资本主义自由放任经济模式的改良理论混合经济论混合经济主要源于凯恩斯的国家干预经济理论经汉森萨缪尔森科斯诺斯等人的发展而形成实质上指的是国家干预的以私人经济为基础的市场经济

根据牛津经济学?#23454;罚?#28151;合所有制是关于所有制的制度安?#29275;?#28151;合所有制经济是指各种不同所有制资本通过多元投资相互融合而形成的产权配置结构和经济?#38382;?#28151;合经济是用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济特指有市场机制和政府干预并存的经济

通过文?#36164;?#29702;和作者分析判断混合所有制是微观层面的概念指的是存在不同类别生产资料所有制的混合不仅包括公有制与私有制的混合还包括国家所有与集体所有的混合混合所有制经济是一个宏观层面的语义概念它是指国家所有集体所有非公所有的生产资料所有制成分至少两种组合在一起的经济制度表?#20013;问?#20027;要有交叉持股股份制上市发展而成的微观形态是混合所有制企业混合经济是西方国家的概念指的是私人经济为主的市场经济加入了国家干预调控与我国的混合所有制经济形成的背景和社会体制不同我国的混合所有制经济是从公有制发展而来的以公有制为主体其他所有制共同发展的经济制度

国有企业混合所有制改革的现状

在分类改革的推进方面2015年中共中央国务院关于深化国有企业改革的指?#23478;?#35265;与关于国有企业功能界定与分类的指?#23478;?#35265;相继出台指导推进国有企业分类改革目前中央企业功能界定与分类已经完成29个省区市出台了分类意见或方案但进行实质性分类改革?#23548;?#30340;地方并不多大多是照搬国家层面的政策其中上海和深圳的分类改革?#23548;?#22312;全国有重要的示范意义

具体而言上海市的改革思路是以准?#26041;?#23450;国有企业功能定位为切入点全面推动国有企业的分类改革促进企业发展其具体做法是根据国有企业的市场属性的不同兼顾企业股权结构产业特征和发展阶段按照资产规模营业收入利润和人员等指标的占比情况将国有企业分为竞争类功能类和公共服务类这三种类型深圳则率先在全国实?#33267;?#21253;括文化传媒资产在内的国有资产集中统一监管并在数年前就根据不同企业特点确立了分类监管考核的办法基本实?#33267;ˡ?#19968;企一策的考核方式

在混改领域的推进方面改革从非垄断行业向垄断行业推进从子公司项目层面逐渐向集团公司层面推进从2016年开始垄断行业的混改加快破冰步伐2019年混改在垄断行业将更加开放正在?#32554;?#31532;四批混改试点企业

在公司治理结构优化的推进方面国有资本与其他所有制资本通过股份制上市?#23637;?#38750;国有企业引入非国有资本改制员工持股项目PPP等混改途径进行融合法人公司的治理结构进一步优化混改方式主要包括两种一种是在存量业务上通过老股转让与增资扩股的方式引入战略性投资以及通过员工持股进行股权激励另一种是在增量业务上通过与其他所有制资本进行合资形成新的混合所有制企业在积极引入社会资本规范发展混合所有制经济方面2017年央企混改引入社会资本规模达到3386亿元2018年仅在北交所通过产权转让和增资扩股两种方式完成的国有企业有196家共引入社会资本450.22亿元在混合所有制企业户数进展方面据最新统计数据显示中央企业及各级子企业混合所有制户数占比达到69%省级国企混合所有制户数占比达到56%越来越多的竞争性企业在混改中进一步调整股权比例促进企业形成了有效制衡的法人治理结构

在管理结构推进方面管人管事管资产的国资委+国有企业的二级管理结构正转变成管资本的国资委+运营公司/投资公司+国有企业的三级管理结构2016年12月中央全面深化改革领导小组会议审议通过了国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案2017年4月国务院办公厅转发该方案取消下放授权43项国资监管事项同年国有资本投资运营公司在原有2家试点的基础上扩展到了2+8?#24067;?0家即诚通集团中国国新2家运营公司试点和国投中粮集团神华集团宝武集团中国五矿招商局集团中交集团保利集?#35834;?家投资公司试点26个地方国资委改组组建了72家投资运营公司有统计数据显示已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司2018年底国资委又确定了航?#23637;?#19994;集团国?#19994;?#25237;等11家央企为国有资本投资公司试点企业国有经济管理由管资产转向管资本为主管理结构中的各主体权责发生了本质性变化正在形成混合所有制改革依法合规的操作规则

国有企业混合所有制改革的问题

在新的1+N政策体系的推动下国有企业混改在分类改革垄断行业改革公司治理结构改革国企管理体制结构改革等方面取得了一些进展同时存在一些突出的问题各细分产业领域国有企业混改存在的种种问题最主要的原因不在混改自身而在于混改之外

国企混合所有制改革的内涵和外延不清晰主要原因是国资股权多元化与混合所有制混杂等问题突出很多已经完成了改制的企业里法人治理结构并没有发生变化只是注册方式由全民所有制改成公司制且资本结构仍是国有独资这些国有独资的公司不属于混合所有制企业他们的改制也不属于混合所有制改革但在目前的改革?#23548;?#21644;研究分析中并没有进行区分仍模糊地将改制作为国企混合所有制改革的主要途径之一这是混合所有制改革内涵和外延不清晰问题造成的还有的研究和?#23548;?#23558;央企重组和不同层级的国有企业重组以及国企改制作为混合所有制改革的重要内容这也存在着类似的混合所有制改革内涵和外延不清晰问题使得国资股权多元化与混合所有制混杂如煤电一体化重组央企重组等

国企混合所有制改革如果不能实现企业去行政化管理则不能保障国有企业成为真正的市场经营主体相当一部分混改后的企业的决策与经营行为没有根本性改变主要原因是法律和政策体系的缺失混合所有制改革虽然改变了国有独资的股权结构但是仍然在国有股权比例上存在一些问题国有绝对控股国有相对控股国有参股的功能和管理方式没有得到进一步明确存在同股不同权问题另外很多企业都是整合二级三级子公司上市来完成混合所有制改革的任务集团公司业务没有发生实质性变化国有企业领导人的双重身份局面仍未改变使得行政化管理难以向市场化转变

另外混合所有制改革并不能很好地解决影响国有企业过度投资和非理性投资的政府干预以及国有企业的经理人代理问题即使新一轮混合所有制改革形成了新的三会一层的法人公司治理结构但由于混合所有制企业中国有企业与民营企业权利不明确三会一层难以实现权责分明不能发挥各自的作用故不能保障形成有效的制衡机制而在法律层面上无论是企业法?#32602;?#36824;是公司法?#32602;济?#26377;对政府这个监管者的权利进?#24615;际?#22914;果企业经营不实现去行政化国有企业和改制以后的混合所有制企业的市场主体地位就无法得到保障实际上在国有企业混合所有制改革的过程中没有出台针对混合所有制改革的专项法律来保障不同所有制企业的资本处决权利在政策层面上在国有企业改革1+N政策体系的顶层设计下虽然在试点税收等方面出台了一些政策混改也在国企改革双百行动中被作为一个重点改革方向但总体来说各细分产业领域国企混合所有制改革也缺乏细分的针对不同模式改革的具体政策体系

国有资产流失担忧同股不同权与企业融合难成为阻碍各细分产业领域国企混合所有制改革的重要因素主要原因是现有的资产评估机制国有资产管理体制国有资产监督机制和产权交?#36164;?#22330;的发展都不完善仍不能为混合所有制改革提供良好的外部条件虽然政策文件指明了国有资本与非国有资本混合的原则性标准但并没有形成具体的管理机制来指导怎?#30784;?#28151;和混多少在混合的过程中可能出现低估国有资产高估非国有资产或是国有企业管理层及非国有资本投资者串通的机会主义行为因此这些可能性情况使得国有企业管理层产生混合所有制改革会导致国有资产流失的担忧影响国有企业进行混合所有制改革的推进同时民营企业虽然想通过发展混合所有制企业来获得各细分产业领域国有企业的政策资源但由于担心同股不同权问题会导致他们在混改中没有话语权无法保障自己的股权权益因而不敢冒风险另外由于国有企业与非国有企业在文化制度规范等方面存在很多差异在发展混合所有制过程中可能存在企业融合难的问题

国有企业混合所有制改革的政策建议

国有企业中存在的内部人控制委托代理等问题使得国有企业行为不经济使得国有资本经营效?#23454;?#19979;为?#31169;?#20915;这一问题有必要引入非国有资本对国有企业进行混合所有制改革形成有效制衡的管理结构从而改变国有企业的经营和行为模式促使国有企业行为合理化并发展成为世界一流企业因此本文从立法建设完善政策体系提供保障条件分类改革与?#20013;?#19994;改革和未来研究方向等方面对国企混改提出政策建议

第一加快国企混合所有制改革专项立法建设

用法?#21830;?#25991;清晰界定政府的干预范围并明确政府干预过度的惩罚措施做到真正的政企分开政资分开另外用法律的权威性保障不同所有制资本参与各细分产业领域国有企业混合所有制改革的权益确保同股同权防止国有企业凭借一股独大的股权结构及政策优势侵占民营企业的资本和利益消除非国有资本在参与国企混改上的弱势群体意识使得不同所有制资本自愿参与混改形成混合所有制改革良性的参与机制

第二完善国有企业混合所有制改革的政策体系

国资委应完全按照国企改革顶层设计转变职责针对国有资本投资公司和运营公司细化监管资本制度提高国有资本的管理效率?#20197;?#23545;各细分产业领域国有企业的管理上不再干涉放权给资本投资公司与资本运营公司清晰界定国有资本投资公司和运营公司对各细分产业领域国有企业的监管职责范围保障各细分产业领域国有企业投资行为合理化加快促使党组织以纪律检查委员会的?#38382;?#22312;各级主体中扎根形成各级主体的监督机构及信息反馈平台对干预过度冲动投资监管无作为等进行调查取证并听证形成各级主体的?#38469;?#26426;制

第三完善国有资产评估机构产权交?#36164;?#22330;等外部保障条件

出台政策支持国有资产评估机构产权交?#36164;?#22330;等为国企混改提供第三方评估和服务的市场组织得到快速发展以科学的理论和方法定性国有资产流失问题判断经营风险的市场性与人为性科学界定正常问题与人为问题为国有企业市场化经营松绑提供一定的自由决策和发展空间为各细分产业领域国有企业混合所有制改革营造良好的市场服务环?#24120;?#20174;而通过市场化机制促进能源国企在人事薪酬等方面进行制度调整

第?#27169;?#20419;进国企分类改革优先进行分细分产业对竞争性企业和垄断性企业进行有差别的混改

对细分产业领域国有企业实行有差别的混合所有制改革促使各细分产业领域国有企业分类改革优先进行对各细分产业领域国有企业的公益性和商业性进行区分为混合所有制改革划定清晰的领域和范围促使竞争性业务补短板和提升市场竞争力促使垄断性业务先进行机制转型再提升市场竞争力对有特殊或专项任务的各细分产业领域国有企业可以在实行优先股和国家特殊管理股制度的基础上进行市场化经营改革在保障国家能源安全的基础上提高能源效率促使增资扩股扩大国有资本的功能对于处于完全竞争领域的业务应该按照市场规律进行专业化经营国有资本可以控股参股或是退出对于处于国家战略性行业的各细分产业领域业务国有资本应该绝对控股但应?#23186;?#31435;相应的利益共享机制对于处于公益类行业的各细分产业领域业务国有资本在绝对控股的基础上可以通过业务和项目层面与民营资本等非国有资本进行合资同时各细分产业领域的混改还应该与政策发展的导向及行业发展的趋势联系起来除此之外应?#23186;?#31435;参与各细分产业领域国企混改的企业资质筛选机制对产业资本金融资本进行筛选选取在业务上具有协同效应的战略投资者

第五进一步深化国企改革多目标冲突方面的理论研究

国有企业改革存在着控制力与效?#30465;?#24066;场化与国有资产流失等多目标冲突问题为了更好地促进各细分产业领域国有企业混改下一步可以深化国有企业改革多目标冲突方面的理论研究并结合混合所有制改革的?#23548;?#24773;况调研逐步形成对各细分产业领域国有企业混合所有制改革具有指导性意义的方案和?#23548;?#27169;式

作者单位中国社会科学院工业经济研究所

(责编李楠桦杨曦)
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