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从分类到分层 进一步深化国企改革

张晖明

2019年03月18日08:42  来源经济参考报
 
原标题从分类到分层 进一步深化国企改革

中国国有企业改革再出发的重要特征是依据国有资本配置及其所发挥功能进行分类施策推进改革不断深化

笔者在对分类改革进行理论分析的基础上联系改革实践的推进内容认为有了分类?#20445;?#36824;要分层这样的分层表现在三个方面在明确终极出资人出资行为基础上派生的出资链条治理权力的分层配合分类取向联系产业体系和?#38469;?#20307;系不同?#26041;?#23618;次选择国有资本配置重点和动态优化举措在明晰公有资本的终极所有者概念基础上结合政府财政账户体系需要对不同政府层级的公有资产配置运营内容和管理方式加以分层

而随着分类分层改革进程的深化也呼吁经济理论有新的突破和创新

分类?#26412;?#25514;打开深化改革新空间

为了更好地贯彻落实十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定精神中共中央国务院发布了关于深化国有企业改革的指导意见以?#24405;?#31216;指导意见明确了对国有企业实行分类改革打开深化改革的新空间

指导意见明确对现存的国有企业要进行分类?#20445;?#22312;分类的基础上选择不同的改革举措对于分类的理解认识实际上包含了对于国有资本的现有配置需要结合资本所处的产业领域加以分类施策使国有资本配置与相关产业领域的?#38469;?#21644;市场结构特点结合起来使之符合国有资本配置的产业领域的功能特性兼顾了国有资本与产业领域两个方面的经济含义这当然是一种更加贴近现实经济运行特点的认识深化也是在总结前期改革动作的经验基础上的新的改革动作

有了分类就有了对于不同行业国有企业改革举措的区别而不是大呼隆萝卜青菜一锅煮?#20445;?#26174;然是有助于改革举措更具精确性针对性从而提高改革措施解决问题的效应因此必须充分肯定分类对于推进改革深化的积极意义

跨出这一步在明确积极发展混合所有制作为深化改革新的突破口的总体方向基础上将现实经济生活中国有企业分出了商业类与公益类?#20445;?#21830;业类中根据国有资本所处领域的产业功能和市场可竞争性特点又进一步细分为商业A类B类这样有助于在深化改革中确定引入非公有制资本的规模数量和占股比例之所以有这样的再细分其中所蕴含的道理还有现代公司股权结构的设置是决定和影响公司治理的主要经济因素

毫无疑问指导意见对推进企业制度创新是下了功夫的其着力于制度创新的推进可以概括为五个方面

第一积极发展混合所有制?#28304;?#20316;为深化企业改革的突破口?#20445;?#36827;一步完善现代企业制?#21462;?#31532;二从管资产转向管资本的国有资本管理体制创新以管理对象和内容的变化促成管理工作方式和管理目标的变化第三组建国有资本投资经营公司创新国有资本经营制?#21462;?#31532;?#27169;?#24102;动对于国有企业领导人分类分层次的管理问题的解决促成对经营人才的市场化评价第五促成经营者和员工激励制度创新

分类的边界取决于市场发育水平

我们都?#19981;?#23558;国资国企改革一并表述其实两个关键词涵盖的不是同一个问题国有资产管理的改革问题需要转向以资本的价值增?#30340;?#21147;为工作目标国有企业的改革是组织对象问题所以是一个资本在什么领域以多大规模配置以什么方式配置的问题

可?#36816;担?#26377;了分类归属相应的考核内容和指标标准内容也就有了确定的依据但是具体操作中落实分类归属不仅仅是企业对象还有企业业务结构和承担具体业务的历史因素的清理问题会影响分类改革的实际效应

比如某地将所属国企分成了三类竞争类功能类和公共服务类A企业明确在竞争性领域相对强化促进了其走整体上市的路带动了整个组织体系业务体系考核变革但出现一个很有意思的问题作为当地最有实力的国有企业之一A企业以往不同时期也承接了在?#31508;?#24773;况下政府交办的?#25215;?#29305;别的任务有些出资投资并不一定?#38750;?#22238;报这也恰恰体现出国有企业在宏观经济运行中能够发挥的特殊功能在这一轮改革中A企业明确归类于竞争性行列自然其接受考核的第一指标就是营利在这样的考核?#38469;?#19979;其资产总量中属于历史负担这部分资产数量是否进入资本经营责任范围就成为一个需要区别认定的具体问题在明确划定分类的情况下对部分业务应加以单列不纳入总体的考核内容

这个案例给我们一个启发就是传统体制下的国有企业在某个经济周期环境下承担某个不属于企业经营必须承担的社会事务在新的对企业经营活动归类确定考核目标基数时需要予以区别隔离也就是业务结构的分层次处理正是由于企业既有承担的经营业务和财务结构在接受分类的时候往往很难分解其承担的?#25215;案?#19994;负担最终也就很难使用客观的?#32454;?#30340;指标考核手段对企?#21040;?#34892;评价正是由于这种原因有可能会影响分类改革的进一步深化

可?#36816;担?#20998;类本身还存在着不确定性因为分类要找到类的边界类的边界取决于市场发育水?#20581;?#20917;且从动态来考察市场发育类的边界也是移动变化的因为随着市场化改革的不断深化会造成类的边界移动所以类的区分不可能一蹴而就这也是分类改革的难点

分类改革需要分层机制配合

分类改革碰到掣肘时就需要分层机制的配合这里主要强调的是由投资链条延展派生的产权关系层级国有资本投资重点选择与产业领域层次以及和终极出资人身份相关的政府行政层级三?#20013;?#24335;的分层管理国有资本配置问题

首先在明确终极出资人出资行为基础上派生的出资链条治理权力的分层

现实经济生活中投资者手中所掌握的是一定数量的价值资本?#20445;?#36135;币价值数量出资投放于某个产业领域的具体承担经营活动的企业组织依法注册成立企业法人这一企业在经营活动中根据业务发展需要和治理规范会产生对外投资由此表现为投资产权能力的派生善于经营的企业正是通过这种项目发现和组建子企业形式调度和吸引其他社会资本共同联合出资放大自身的资本运营能力组建新企业的发起人以开放股权参与机会相应具有动员利用社会资本的收获?#20445;?#24418;成不同投资者相互之间?#21462;?#30456;互合作又相互制衡的关系有利于保留优化治理结构积极通道

然而产权链条最终要追溯到究竟初始产权主体?#20445;?#26368;终所有人是谁这里存在着所?#20581;?#21021;始产权?#20445;?#26368;终产权归属主体和派生产权?#20445;?#25509;受投资使用资产的产权主体之间的关系

我们不难发现积极发展混合所有制?#20445;?#32852;系产业领域的投资机会而言实质上涉及产业领域的开放问题当初始产权?#30784;?#32456;极产权主体得以明确积极发展混合所有制与坚持公有制原则是在两个不同层次上两者可以并行不悖诚然产业领域的开放还涉及产业领域在国民经济体系中的地位产业开放可能产生的市场稳定性管理能力等方面的因素这些因素有人将其概括表述为产业安全问题这也就是国有资本管理改革与企业改革走向深化的结合点

在这里我们所强调分层工作重点是要在基本经济制度坚持公有制主体地位的同时解决好公有制与市场经济的相容性按?#21344;?#25345;终极所有权的公有制性?#23454;?#24605;路国有资本投资主体一般采取投资公司或主权投资基金形式保持在价值资本管理上的灵活性根据明晰国有资本最终控制人的要求联系各级财政能力为载体的多层次政府主体存在由此就提出公有制属性的所有权与中国政治经济生活中的五级政府主体相一致的财政账户体?#21040;?#26500;表现为中央政府所有权省市政府所有权地市政府所有权县政府所有权直至乡镇政府所有权

解决了终极所有权层次主体才能解决好在同一投资产权链条究竟混在什么层次才具有关键和根本性意义混合所有制企业本身是多个出资主体合作生成的用资主体是所有权的投放运营实现的组织对象出资者所有者在股东大会上说话推举派出董事产权代表参与公司治理与此相关联加快组建国有资本经营公司的改革任务内容?#36864;?#20854;自然地摆在了改革任务配套的工作内容清单之中组建接受授权经营国有资本的市场主体具体承担行使出资人权利的?#31508;?#20154;结合弄清楚出资用资关系也就不难理解坚持公有制和推行混合经济是可以并行不悖的

有些人不理解这种出资用资关系甚至认为发展混合所有制经济就是慢慢要否定公有制显然这种看法是不懂得所有权实现理论?#20445;?#19981;懂得名义的或货?#19994;?#25152;有权与实?#23454;?#20351;用权?#30784;?#27861;人所有权之间所发生的分离不懂得现代产权因投资行为可能不断派生

而在改革推进到国有资本的经营主要由国有资本经营公司承担时围绕产业安全和国有资本保值增值为目标的国有资本经营公司一方面根据市场化条件和国家经济发展的阶段任务目标发挥控制力影响力和抗风险能力的作用同时又可以根据市场环境特点和经济运行动态特点做出决策判断运用进入退出的灵活性发挥经营活动的市场活力

需要注意的是如果没有对围绕所有权实现具体形式和路径全面的理解就可能出现推进混合所制改革行动上存在为混而混的现象实际上混改的推进是一项十分复杂的系?#24443;?#31243;应该?#21462;?#24613;不得快不得又等不得慢不得?#20445;?#26082;紧迫?#20013;?#35201;特别谨慎如果急于推行缺乏市场环境的公平性条件极有可能造成伪混或为混而混说到底推进混合所有制改革是一个需要创造出更加充分严苛的外部条件的长期努力才能实现的改革任务

综上在明晰终极所有权主体的基础上对于投资行为的责任链条加以分层不仅促成终极所有权经营主体的身份清晰也能够为投资场合的治理提供根据有助于作为用资人场合的企业治理结构的合理化和不断优化通过出资人用资人关系形成更加清晰的产权责任关系赋予企业法人更大更多的经营决策自主权以加强提高企业决策的灵活性提高企业的经营活力

其次配合分类取向联系产业体系和?#38469;?#20307;系不同?#26041;?#23618;次选择国有资本配置重点和动态优化举措

国有资本的配置投资重点项目需要联系产业体系和产业?#38469;?#38142;条层次?#26041;?#32771;虑更多地选择在基础产业和上游?#38469;?#23618;次上布局在研发等具有外部溢出正效应的共享?#38469;?#21644;基础设施等产业体系和?#38469;?#38142;条层次上多投入多用力为塑造产业生态环境多投入以发挥国有资本的主导作用考虑到与分类思路相结合国有资本终极所有者主体需要根据自身所掌握的资本规模能力产业发展的阶?#25991;?#26631;和社会资本市场环境选择在产业?#38469;?#38142;条的不同层次上投放国有资本?#28304;?#21160;影响其他社会资本进行开放性合作促进国民经济发展方式转变到创新驱动的发?#26500;?#36947;上?#30784;?/p>

再次在明晰公有资本的终极所有者概念基础上结合政府财政账户体系需要对不同政府层级的公有资产配置运营内容和管理方式加以分层

客观上说全社会国有资本管理体系不是以条管理形式出现也不能用条管理办法国务院国资委所发挥的是专门职能对全社会范围的国有资产管理加以指导这也符合处理中央地方关系的基本原则正是因为以五级政府财政所承担的政府账户功能我们可以将中央政府省市政府和地市政府财政账户所管理的公有资产归为国有资产范畴县级财政和乡镇政府财政账户所管理的资产作为地方公共资产参照国有资产管理办法进行管理鉴于县乡的行政层级其日常工作内容更多地与基层群众的生产生活相关联他们所掌握的公有资产必然更多地与自身区域工作内容相结合因此国有资产分级管理的体制?#25165;ţ?#24418;成了新国资管理组织体系

在明确分类的基础上引入对国有资产的分层管理以推进国有资产配置运营管理更好地与市场经济的活性相融合使混合所有制改革动作更加扎实更?#28216;?#20581;有力

深化国企改革呼唤经济理论创新

国有企业改革不是一个简单的经济问题具体的改革内容展开涉及?#20843;?#24615;特点

第一政策上的敏?#34892;ԡ?#31215;极发展混合所有制与坚持公有制是两个不同层次的工作内容两者可以并行不悖而且通过对国有资本的价值型管理以价值股权投资投放国有资本使具体承担市场经营活动的企业以混合所有制面貌出现完全符合市场经济的国际惯例将公有制实?#20013;?#24335;与市场经济相融合

第二关于积极推进混合所有制与产业领域开放从而涉及产业的安全性问题毋庸置疑产业的开放需要谨慎为之确实有一个产业经济安全性需要严肃对待处理不能盲目冒进从这个意义上说推进混合所有制改革是急不得的事情对此要有充分的认识要以平和的心理对待条件不具?#30422;?#20917;下的混改必然会存在资产定价不准的资产流失问题

第三基于公有制的基本属性对于改革的举措和改革效果的评价改革成果的民众共享与全体民众相关由此必然涉及民生的关?#34892;ԡ?#22240;此需要深入推进配套改革创造公平的市场竞争环境防止机会错配和利益输送所引起的社会问题

第?#27169;?#28151;改操作配套要求的复?#26377;ԡ?#31215;极推进混合所有制改革任务所涉及的相关配套和市场因素不是一个简单的产权多元化问题如何充分揭示和处理好改革举措的协调措施效应的递进和相伴风险的消解十分复杂不能简单地用完成任务方式?#25165;ţ?#38656;要稳健为之

而我们既有的相关理论存量以及与这种理论存量相联系的行为惯性都是改革必须解决的路径依赖的牵扯力量因此继续深化国有企业改革需要在理论上有新的突破只有在理论认识突破的基础上才能真正塑造出国有资本的出资主体解决好由谁出面处理混的问题混改以后的国有产权经营维护问题以及结合经济发展阶?#25991;?#26631;和市场环境变化机会的国有资本的灵活进退操作问题

作者系复旦大学经济学院教授

(责编李楠桦杨曦)
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