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以混改为重点深化国资国企改革

刘?#27835;?/p>

2019年04月08日08:15  来源经济参考报
 
原标题以混改为重点深化国资国企改革

未来国有企业改革的思路和重点是要按照完善社会主义市场经济体制的要求实施国有经济战略性调整优化国有资本布局和结构积极发展混合所有制经济加快完善企业法人治理结构建立健全以管资本为主的国资监管体制大幅提高国有资本运营和监管效率

以战略性行业为重点优化国有经济布局和结构

第一加快国有经济布局和结构的战略性调整制定国有经济布局结构战略性调整规划明确调整方向和目标继续按照有进有退有所为有所不为进而有为退而有序的原则沿着竞争性行业和战略性垄断性行业?#25945;?#32447;加快国有经济布局和结构调整步伐在一般竞争性领域要退足退够为民间投资者进得来稳得住创造公平竞争环?#22330;?/p>

在竞争性行业国有经济要按照市场化原则继续?#23454;?#36864;出和收缩战线为民间资本和民营经济发展创造广阔市场空间有选择性地保留的竞争性国有企业应找准市场定位做强核心业务增强对核心?#38469;?#21644;专有?#38469;?#30340;研发能力不断提高核心业务的竞争力成为带动行业发展的核心引领力量

在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域在?#35782;?#21152;大国有资本投入力度加强国有经济控制力的同时要放宽行业准入引导社会资本民间资本进入提高相关行业竞争性业务的市场竞争程度提高行业运行质量和效率相关国有企业要加快公司制股份制改革步伐完善公?#23616;?#29702;结构提高公司现代化规范化管理水平和企业国际竞争力

实施国有企业分类改革探索实行政策性和竞争性国有企业分类管理推动具备条件的国有大型企业实现整体上市不具备整体上市条件的国有大型企业要加快股权多元化改革必须保持国有独资的国有大型企业要加快公司制改革建立和完善现代企业制度完善国有企业法人治理结构

第二分类推进国有资本布局优化对于竞争性行业要加大重组整合力度提高产业集中度优化资源配置加快企业转型升级加快培育发展一批具有较强竞争力的世界一流水平跨国公司竞争类企业应主要根据资本投资收益优化国有资本投向推动国有产权流转淘汰没有竞争优势长期亏损的企业加快处置低效无效及不良资产提高竞争能力一般竞争性行业的国有企业不作为国有资本的投资重点现有企业依照市场优胜劣汰的商业竞争规则进行市场公平竞争国家一般不给予特殊政策或项目支持重要行业和关键领域应作为国有资本投资的重点方向根据不同行业特点加大国有资本投入支?#21046;?#22312;服务国家宏观调控保障国家安全和国民经济运行完成政府特定任务等方面发挥更大作用

对基本公共服务类行业要加大国有资本投入提高公共服务的质量和效率支?#21046;?#22312;提供公共服务方面作出更大贡?#20303;?#36827;一步突出主业优化公共服务业务资源配置增强?#20013;?#32463;营能力加快优化国有资本战略布局按照制造业服务业金融业投资类和科研类等不同产业类型进行分类管理和考核促进国企改革重组国有资本有进有退

以建立法人产权制度为核心加快完善现代企业制度

第一深入推进现代公司制改革不论是商业类还是公益类国有企业其基本属性都是企业都是独立的市场主体经营机制都必须?#35270;?#24066;场经济的要求要加快推进现代企业制度建设按照市场决定资源配置的要求依法独立自主开?#32929;?#20135;经营活动竞争类企业以市场为导向引入社会资本积极发展混合所有制经济促进企业体制机制创新打造充满生机活力的市场竞争主体重要骨干企业可保持实体集团公司形式具备条件的可改组为国有资本投资公司其他企业可通过混合所有制改革或整体上市后由国有资本运营公?#22659;?#32929;公益类国有企业主要采取实体集团公司形式可根据业务特点推进所出资企业混合所有制改革

积极推进国有企业整体上市进一步明确政府国资监管部门及企业的任务和责任统筹规划并制定相关配套政策企业根据国家战略和实际发展需要在国资监管部门指导下一企一策制定整体上市的整体实施方案和具体的操作细则方案实施必须重视市场机制的作用?#24066;?#25345;股机构和企业相机决策不设置具体的进度要求和强制性的时间表通过整体上市强化资本市场和社会的外部监督优化企业股权结构和治理机制彻?#36164;?#29616;国有企业股权股份化多元化增强国有控股上市公司的激励?#38469;?#26426;制

第二进一步加强国有企业董事会建设董事会的机构建设与机制建设相辅相成机构建设为机制建设创造条件机制建设也带动机构的完善当前国有企业董事会试点在机构建设方面进展较快为后续改革打下良?#27809;?#30784;但机制建设相对滞后拖累了国有企业公?#23616;?#29702;的完善下一步董事会建设应以机制建设为重点推动机构建设和机制建设协同前进机制建设的核心是落实权力理清责任权责对等

充分落实董事会的权力随着部分国企董事会班子不断完善能力不断提高国资管理部门可以对这些企业减少行政管理事项切实落实董事会的权力

完善董事的追责和免责机制国资管理部门可以多种方式追究失职董事的责任可以通过考核免除失职董事的职务并向社会公示国资管理部门作为积极的股东以管资本为主加强国有资产监管监管方式应从事前审批向事中和事后监管转变

完善重大事项的决策机制企业董事会对重大事项应遵循集体决策个人担责的机制避免出现一把手?#26412;?#31574;或者无人担责的现象

进一步加强机构和人才建设在借鉴国内外经验的基础上进一步完善董事尤其是外部董事的选?#20301;?#21046;完善董事标准拓宽人才渠道

第三深化国有企业人事制度改革深化国有企业领导人员管理体制改革逐步取消国有企业的行政级别和类行政化待遇建立由董事会直接选聘考核与管理经理班子的新机制按照现代企业制度的要求规范企业股东会董事会监事会和经营管理层的责权完善董事会制度提高外部董事比例试点外部董事担任董事长落实董事会选聘考核奖惩经理班子的相关职权实现企业决策权与经营权的分离

建立健全职业经理制度以国企高管合同制年薪制任期制和市场化选聘作为国企全面推行职业经理人制度的突破口逐步弱化和取消国有企业及其经营管理人员的半行政化身份推进国有企业管理人才市场化改革建立有进有出能上能下的管理人才流动和配置机制通过走市场化?#27604;?#34892;政化?#20445;?#25171;造符合现代企业要求的国企职业经理人?#28216;?#26500;建职业经理人市场治理体系培育统一开放竞争有序的职业经理人市场

加快完善企业人事和薪酬激励制度推进国有企业人力资源市场化改革推动国企内部管理人员能上能下员工能进能出收入能增能减的制度改革国有企业管理人员和员工原则上都要实施市场化择优选聘同时要完善激励?#38469;?#26426;制合理确定国企干部职工的薪酬水平和职务待遇

以完善治理为中心积极推进国企混合所有制改革

首先要优化混合所有制企业股权结构把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口除国有资本必须保持独资绝对控股的特殊国有企业外混合所有制改革要突破股比限制的思维方式改变国有股一股?#26469;?#20869;部人控制局面建立各类股东利益风?#23637;?#25285;相互制衡?#38469;?#30340;有效治理结构切实转变企业经营机制

要加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济优化股权结构着重解决国有企业股权比例过于集中市场化运行机制不健全问题发挥各类资本取长补短相互促进作用实现资源的有效配置推动混合所有制企业从追求形式和数量的?#25353;?#25918;?#20581;?#28151;合向更为重视发展内涵和质量的集?#38469;健?#28151;合转变真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成

国有资本可采取相对控股或参股方式?#24066;?#38750;公资本持股比例超过三分之一甚至超过一半使出资人真正到位建立用手投票而不是用脚投票的机制让各类股东在公司决策和治理中都能发挥应有作用因此从完善治理强化激励激发企业活力目的出发必须把优化股权结构作为混合所有制改革的突破口积极引入各类投资者竞争性领域国有资本持股比例不设下限以市场为导向鼓励企业兼并重组根据国家战略需要和公司发展实际设置股权结构探索建立国有股东金股制度通过约定对特定事项的否决权确保国有资本在特定领域的控制力

其次要切实转变混合所有制企业激励?#38469;?#26426;制混合所有制改革不仅仅要实现投资主体的多元化重点还在于是否实现了混合所有制企业内部机制的真正转变通过融合民营企业机制灵活效率高和国有企业管理规范的优势完善治理强化激励建立起产权清晰权责明确决策民主管理科学富有效率的现代企业制度提升企业运行效率和价值创造能力

要构建科学的公?#23616;?#29702;设置合理的股权结构既要防止出现一股?#26469;?#20063;要避免股权过于分散合理分配各类股东在董事会的席位充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权

坚决推进国企高管和职工的身份转化推动国有企业去行政化建立市场化的选人用人用工和分配机制混合所有制企业的经理人团队应坚持市场化社会化去行政化去官本位混合所有制企业要实行职业经理人制度通过市场化方式选聘经理人明?#26041;?#20225;业核心管理层的身份由类行政事业编制完全转为企业编制其任命权真正由组织部门转到企业的董事会给予核心管理层阳光持股使他们的切身利益和企业利益最大程度一致化使其经营管理潜能得到充?#36136;?#25918;建立奖惩分明的绩效管理制度和员工激励机制调动全体员工的积极性

最后要规范有序推进混合所有制改革混合所有制改革的实施过程和操作细则同样决定着改革的成败改革必须自上而下进行总体规范和设计并与尊重基层创新经验相结合

推进混合所有制应履行法律法规明确的程序完善国有资产评估定价机制进一步优化程序更多通过公开的全国性资本市场和产权股权交?#36164;?#22330;提高资本市场运行效率发现企业有形与无形资产价格推动相关配套制度建设和监管改革从制度设计上避免国有资产流失

提高国企改革配套政策文件整体性协调性混合所有制改革要高度重?#26377;?#35843;配套对相关配套文件进行系统规范梳理注重配套政策之间衔接和前后出台政策的连续和衔接修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定增强国企改革系列配套文件的整体性协调性赋予地方和企业更多更大改革自主权和先行先试的权力?#24066;?#22320;方结合实际对系列配套文件进行综合整合减少配套文件数量出台地方国企改革和混合所有制改革综合性文件消除众多文件之间相互掣肘的问题为国有企业混合所有制改革构建制度和政策基础

出台针对性的国企混合所有制改革支持政策针对现有国企改革混合所有制改革政策文件偏向于宏观指导性原则性的特征出台可操作性强的配套政策和具体支持措施着力建立健全激励性支?#20013;?#20248;惠政策在混合所有制企业管理层持股国企员工身份置换补偿国有企业解决社会包袱和历史遗留问题混合所有制改革费用补偿等众多方面出台针对性优惠政策以充分调动国有企业和社会资本参与混合所有制改革的积极性主动性

建立鼓励改革创新的容错机制形成改革合力当前国资国企改革正处于攻坚克难的关键阶段需要进一步统一思想认识凝聚改革共识要加快建立混改容错机制?#24066;?#29359;错?#28304;?#23545;于由于决策操作失误而导致的一些问题应有足够的宽容对于改革方向正确没有原则性的失误和错误应当采取包容的态度鼓励大胆改革和创新当然对于人为主观谋取私利暗箱操作行为要依法惩处决不姑息

以管资本为主完善国资国企监管体制

第一完善政府的国资监管职能以管资本为主完善国有资产监管体制必须正确处理好政府与市场的关系坚持市场化改革方向以提高国有资本的集中度和配置效率为核心以激发企业活力和市场竞争力为着力点加快国有资产监管职能与企业出资人职能分离建立2+X的国有资本监管体制加强政府国资部门和财政部门的监管职能建立若干专司国有资本出资人职能的国有资本投资运营公司进一步推进政企分开政资分开所有权与经营权相分离

国务院代表国家行使国有资产所有权负责监督指导国资监管部门和财政部门依法履行国有资产监管管理职能审核国有资本投资运营规划国有资本投资经营预算授权国有资本投资运营公司履行出资人代表职责任免国有资本投资运营公司主要负责人考核国资监管部门国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩定期向全国人大报告国有资本投资运营和国有资本经营预算执行情况

财政部门负责国有资本预算政策预算编制和预算信息的公开优化国有资本收益分配和投资结构并报国务院和人大审批指导国有资本投资运营公司编制国有资本经营预算监督预算实施定期对国有资本投资运营公司资本预算执行情况进行专项审计定期向国务院和全国人大报告国有资本经营预算执行情况确保国有资本经营预算公开透明

国资监管部门专职履行国有资本监管职能负责起草与制定国有资产监管相关法律法规和制度并进行相应监管制定国有资本投资运行规划明确国有资本投向和投资运营目标报国务院批准并组织落实参与编制国有资本经营预算准?#26041;?#23450;不同国有企业功能指导国有资本投资运营公司编制所管国有资本投资运营规划监督投资运营公司落实规划定期向国务院报告国有资本投资运营情况协助国务院考核国有资本投资运营公司及其主要负责人经营业绩确保国有资本投资经营服务于国家战略目标

第二构建国有资本投资运营平台通过设立国有资本投资或运营公司搭建国有资本投资运营平台和经营管理平台确保实现国有资本服务于国家战略的投资运营目标国有资本投资公司运营公司可通过国有资本布局结构调整国有企业整合重组来组建代表各级政府履行出资人职责的国有资产监督管理委员会可对其行使出资人职责的一级集团公司及其二级企业依据功能类别进行整合重组组建若干个履行管资本职能并专门从事投资和资本运营的投资平台

第三充分保障企业经营自主权推动政府经济社会管理职能与国有资产监管职能分开以管资本为主完善国有资产管理体制加强国有资产监管必须积极转变政府职能

推动国有资产监管职能与企业出资人职能分开以管资本为主加强国有资产监管就要逐步把国有资产监管职能与国有企业出资人职能分开国有资产监管机构专注于国有资本经营战略制定国有资本出资人监管和国有资本运营绩效考核确保国有资本投资运营服务于国家战略目标而国有企业出资人职能包括资产收益重大决策和选择管理者等则应完全由授权的投资机构专业化的资本投资运营公司来承担

推动企业出资人职能与企业经营管理职能分开国有资本投资运营公司要准确把握出资人的职能定位抓住产权?#36335;?#20107;权依法保障国有资本出资企业的法人主体地位尊重企业自主决策权遵循企业发?#26500;?#24459;以资本管理为纽带加强企业顶层设计加强重大事项管理重点管好战略规划优化资源配置完善资本预算和公?#23616;?#29702;要围绕资本资产资金三个重点加强国有资本出资企业监管改善国有资本的分布结构和质量效益实现国有资本的保值增值

作者系国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所研究员

(责编李楠桦杨曦)
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